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探究中国特色政府资产负债表加快建立现代财政制度

2020-01-16 点击:711

中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范化、公开化、透明化”目标。这不仅需要完善预算管理制度,还需要为政府建立全面的财务报告制度。

中国地方政府的间接和或有负债是最受关注的问题。地方政府不直接借款,但只要地方政府拥有地方国有企业,间接借款机制就会一直存在,间接负债和或有负债的问题也会不同程度地存在。虽然我们很难逐一明确地方政府的债务责任,但谨慎的做法可以最大限度地防范债务风险,应对可能的金融危机。

目前,太多的人关注地方债务问题。事实上,人口老龄化带来的养老和医疗保障问题比社会想象的还要严重。这意味着社会保障基金的缺口不可低估。

党的十九大报告呼吁加快建立现代金融体系。包括政府资产负债表在内的政府综合财务报告系统是这一系统的重要组成部分。中国共产党第十九次全国代表大会和中央经济工作会议都呼吁解决主要领域的风险。积极应对风险需要全面了解各种主要风险,包括债务风险。对中国政府资产负债表的研究有助于风险防范和化解的决策。自美国次贷危机和欧洲主权债务危机爆发以来,中国社会科学院金融税务研究中心开始了对中国政府资产负债表的研究工作。一方面,这是为了回应社会各界对中国政府应对债务风险能力的担忧;另一方面,为财税改革和探索现代金融体系提供决策支持。

到目前为止,地方债务问题仍然令人担忧。不同的假设导致不同的结论。反对者甚至认为,中国的债务负担将导致中国崩溃,这显然不是真的,但中国应对债务风险的能力有多强?财政收入的持续增长有助于应对债务风险,但经常性收入必须首先满足经常性支出的需求。为了应对历史上积累的债务风险,需要在很大程度上考虑政府资产。资产是未来能够带来经济利益的资源,资产继续带来的收入和出售资产的一次性收入都可以用来应对债务风险。中国庞大的国有经济、国有土地和其他国有资源都能带来巨额收入,但政府资产的确切规模仍需得到更明确的答案。了解家庭背景是建立现代金融体系不可或缺的一部分。

制作政府资产负债表的现实意义

“全世界,不是王图吗?我想知道王晨是否在领导这片土地。”在一个皇帝占据了世界上所有资源的时代,皇帝也必须掌握自己可用资源的情况,并不时做出权衡,什么可以做,什么不能做。在现代社会,政府所谓的财务管理实际上只是世界财富的一个代表,它所拥有的资源只是社会资源的一部分。奢侈浪费不是社会需求。现代政府更有必要了解自己的资产和负债。

涓涓细流,各种财政收入或立即投入支出,或形成各种资产。这样,收支将反映在预算表中。政府在不同时期形成的资产将来很可能转化为政府可支配的财政资源。因此,政府资产已成为紧急情况下的“储备”。面对各种不确定性,现代国家基本上放弃了“量入为出”的原则,转向了“量入为出”。这样,收入和支出之间的差距就很正常了。如果收入不能弥补支出,就会出现赤字和公共债券。债务需要偿还。政府的偿债能力不仅取决于当前的财政收入,还取决于政府资产的状况。在经济困难时期,金融机构

未雨绸缪需要金融有能力应对未来的风险。这要求政府预测未来的风险,并充分了解其应对未来风险的能力。政府的资产负债表可以帮助政府理解这些信息。现代政府是由人民建立的政府。人民对政府的监督也需要一个载体来充分公开政府信息。政府预算可以帮助人们了解政府收支信息,政府资产负债表等报表可以帮助人们掌握更全面的政府财务状况。中国正在完善预算管理制度,以实现预算改革的“全面规范化、公开化、透明化”目标。这不仅需要完善预算管理制度,还需要为政府建立全面的财务报告制度。

编制中国政府资产负债表时应注意特殊国情。

中国政府资产负债表的编制仍处于试点阶段,还有许多难题有待解决。政府资产负债表的编制以目标为准,政府资产的定义也应从目标出发。不受政府控制的资产反映在政府的资产负债表上,没有什么意义。

政府资产负债表的编制始于金融危机。要编制政府资产负债表,需要解决的问题是中国政府应对金融危机的能力如何。并非所有资产都是一次性的。矿产资源属于国家,但一方面,我们不能真正掌握矿产资源的实际总量。另一方面,一些矿产资源不适合开采,即使我们知道它们在哪里。这种矿产资源当然属于国有资产,但在编制政府资产负债表时需要谨慎处理。一般原则应该是,即使不能使用的政府资产也不需要反映在政府资产负债表中。现代政府拥有各种资产。作为一个特殊的机构,央行应该如何处理它拥有的资产?在发行货币方面,央行实际上是在通过债务扩大资产规模。央行自身的资产负债表将随着货币发行而扩大,但政府实际可支配财政资源增加了多少是一个难以回答的问题,因为实际可支配财政资源与物价水平密切相关。因此,央行的资产不能直接列在政府资产中,否则可能会产生误导。

作为一种自然资源,土地没有被列入一些国家的政府资产负债表。然而,对中国来说,土地在地方政府可支配财政资源的形成中起着至关重要的作用。如果不列出,很容易低估政府的可支配财政资源。在过去20年里,没有土地产生的财政资源,地方政府无法建设基础设施或提供公共服务。因此,无论如何,土地应该反映在政府的资产负债表中。然而,这里有一个估价问题。不是所有的土地都有价值,也不是所有的土地都能被利用。因此,应该有一个适当的方法来区分不同的土地,并有一个合理的方法来评估土地。

中国的国有经济不小。如何计算国有企业、国有控股企业和国有股权控股企业的国有资产也是一个难题。不同的企业根据会计准则采用不同的资产计量方法,直接汇总肯定存在这样或那样的问题。但是,什么方法可以取代直接求和法呢?能够用统一的方法测量真是太好了。这样的理想状态实际上是无法实现的。例如,同样的无形资产,也可以包括企业的并购;没有并购交易的企业可能不计算在内,即使无形资产的价格都计算在内,不同的评估方法也会得出不同的结论。考虑到这些和其他因素,直接总结政府资产总额的次优方法可能会胜出。

根据谨慎原则编制中国政府资产负债表

政府的债务状况一直是一个有争议的问题。对于直接和显性负债几乎没有争议,但对于间接负债、或有负债和隐性负债却一直存在争议。间接负债将在多大程度上转移给政府并最终转化为政府负债?在这一中间传递过程中,不同的间接负债可能有不同的情况,很难全面削减。或有负债也是如此。或有负债可以转换成直接负债,也可以不转换。但是它被转换的可能性有多大?隐性债务可能更复杂。潜在的债务负担必须首先经历可视化过程,并且可能会出现各种测量问题。我国地方政府的间接负债和或有负债是最受关注的问题。地方政府不直接借款,但只要地方政府拥有地方国有企业,间接借款机制就会一直存在,间接负债和或有负债的问题也会不同程度地存在。我们需要确立的是,即使地方政府对借款数额没有限制,地方一级也应该有力量遏制地方政府盲目借款的冲动。显然,这一目标在现阶段尚未实现,地方政府的债务问题将继续复杂化。虽然我们很难逐一明确地方政府的债务责任,但谨慎的做法可以最大限度地防范债务风险,应对可能的金融危机。

中国迫切需要设计一个符合自身特点的政府资产负债表框架体系,既要从应对金融风险的角度出发,又要从提高金融治理现代化水平的角度出发。现代金融体系需要一个良好的政府综合财务报告体系与之相匹配。目前,太多的人关注地方债务问题。事实上,人口老龄化带来的养老和医疗保障问题比社会想象的要严重。这意味着社会保障基金的缺口不可低估。我们的研究表明,中国政府的总资产能够完全覆盖包括社保基金缺口在内的总负债,仍然有很大的空间。这是我们尝试编制政府资产负债表的应用。

中国政府资产负债基本信息

由于数据限制,中国政府资产负债表计算的中国政府资产负债表(2017年)综合数据截止到2015年。中国政府2010年至2015年的资产、负债和净资产概况如下:“2010年至2015年,中国政府总资产几乎超过100亿元人民币

从2010年到2015年,如果算上社保基金缺口(参考值为10万亿元),中国政府的负债总额分别为41万亿元、44万亿元、48万亿元、54万亿元、69万亿元和70万亿元。除去社保基金缺口,中国政府债务总额从30万亿元左右增加到60万亿元左右,平均约占国内生产总值的80%。

从2010年到2015年,按照最保守的计算方法,即考虑到社会保障基金缺口(参考值为10万亿元),中国政府的净资产分别为65万亿元、41万亿元、54万亿元、59万亿元、42万亿元和55万亿元。相应地,中国政府的资产负债率,即总负债与总资产的比率,也有所波动,但平均而言,似乎基本保持在50%左右,最低不到40%,最高略高于60%。换句话说,中国政府的资产负债率一直处于相对较低的水平,政府的总资产能够完全覆盖政府的总负债。

从中国政府资产负债表的试算中,我们可以得出以下结论:

首先,中国的债务风险总体上是可控的。从2010年到2012年

第三,金融资产结构发生了巨大变化。从2010年到2015年,国有经济和资源资产的相对比重从资源资产的主要比重转变为两者的基本平衡,国有经济略占优势。变化趋势表明,国有经济发展相对稳定,资源资产波动相对较大。前者是政府拥有的更稳定的财政资源。

第四,土地资产占资源资产的绝大部分;石油和天然气资产的比例非常低。在资源资产中,土地构成政府的主要财政资源。

第五,如果社会保障基金缺口的参考值包含在政府负债总额中,或有负债和隐性负债约占政府负债总额的2/3;如果不包括社保基金缺口的参考值,或有负债和隐性负债仍占主体,但它们与直接显性负债的比例更为平衡。请注意,或有负债和隐性负债占了大部分。

因此,我们认为我们应该对中国政府的债务风险有一个更全面的了解。首先,政府负债的特征之一是或有负债和隐性负债占主要份额。这需要进一步分析债务的原因以及地方政府是否做了正确的事情。其次,关注债务风险不仅要考虑政府债务本身,还要考虑政府资产。即使年度财务运作不包括支出,也不一定有任何风险。只要政府资产能够及时变现,金融风险就不会出现。第三,我们应该密切关注政府资产。政府资产是政府拥有的资源。弄清“家庭背景”意义重大。事实上,一些政府资产正处于“沉睡”甚至“失去工会”的状态。人们对政府债务给予了很多关注,但对政府资产关注不够。因此,应加快深化相关改革,加快建立现代金融体系,特别是政府会计改革,尽快发布政府综合财务报告的正式版本,为国家治理提供更加可靠的会计信息。“未来工作”(Future Work)近年来,中国政府资产负债表研究备受学术界关注,这无疑有助于这项工作的完善。不同的起点、不同的知识结构和不同的会计假设可能导致不同的政府资产负债表框架体系的设计。我们设计的政府资产负债表框架体系和选择的方法都是我们根据具体假设选择的结果,必须有许多改进。我们的研究报告只是为了引起人们对这一问题的更多关注,以便更充分地关注国家的主要账户,做好防范金融风险的基础工作,共同促进国家治理的现代化。

政府资产负债表的编制面临着数据滞后的问题。这在正常情况下可能没什么大不了的,但在特殊情况下可能会影响判断。因此,除了编制政府资产负债表之外,还应该有一套解释方法,可以大致说明资产负债表报告日后的情况。关于政府资产负债表的编制,有许多问题尚未达成国际共识。只有从编制资产负债表的目的出发,我们才能找到解决问题的合理方法。政府资产负债表的编制不仅是一个财务问题,也是一个会计问题和统计问题。金融界、会计界、统计界和社会各界应共同努力,解决关键问题,发挥各自学科的优势,克服困难,编制一份被社会广泛接受、符合中国社会特点的政府资产负债表。

对中国政府资产负债表的研究意义重大。我们希望读者关注数据,但也希望读者更加关注中国政府资产负债表编制方法的探索。我们将继续关注这一课题,并对相关研究成果进行应用研究。我们愿意与社会各界共同努力,期待公众的参与

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